(14)参见蔡定剑：《中国人民代表大会制度》(第4版)，法律出版社2003年版，第36页。

德国宪法学家有言：理解德国基本法的关键在于，它不仅是一个规范性的法律文本，而且亦为一个历史文件。党导立宪说认为，其所倡导的体制是与君主立宪和民主立宪并立的一种宪法体制，其暗含的意思依然是否定我国目前的宪法体制为民主宪法。

例如，中国人民在中国共产党领导下建立了人民当家作主的社会主义中国，这种阶级力量对比关系的变化，决定了新中国成立后制定的五四宪法与旧中国的宪法性质上截然不同。任何认为我国宪法是二元宪法、多元宪法、政党宪法和国家宪法的观点都不符合中国的宪法事实，[4] 理论上是错误的，实践中是有害的。李林指出：宪法修改必须充分发扬民主、广泛凝聚共识，这是宪法以人民为中心的必然要求。一国宪法是一元宪法、二元宪法还是多元宪法，其在根本上属于宪法本质的范畴，攸关国家权力的归属，即宪法究竟是一个权威、二个权威，还是多个权威并存。③参见 Christina Bumke,Andreas Voβkuhle:German Constitutional Law :Introduction ,Cases , and Principals(Oxford University Press,2019,p1-7)本书作者多次强调宪法作为历史文件的重要性，认为基本法之所以能够长命(经历了70年)，在稳定战后德国社会方面取得了持久成功，是不能单纯解释为应归功于法律文本内容，否则将过高估计其作为规范的事实力量。

各国宪法均承认人民是国家权力和法治终极权威。此种双轨宪制的形成，使得中国的权力结构，包括立法权、司法权及行政权，整体上均呈现出双轨性，如执政党的全国及地方代表大会与全国及地方人民代表大会（双议会），执政党的准司法机制即纪委与宪法层面的法院等司法机制，等等[10]。需要注意的是，特定的程序类型可能凸显了合宪性审查的某一功能，但其价值并不必然局限于此种功能。

因为合宪性审查制度的存在，会迫使政治机关相对更早、也更客观公正地来考虑宪法问题。而如果采取德国的职权模式，完全交由法官判断，而不考虑原审案件当事人之申请，那么主观权利救济色彩就相对弱一些。那么，我国人民代表大会制下的国家权力配置原理是什么？笔者曾尝试对现行宪法中配置国家权力的相关规范进行梳理，重新诠释我国国家权力配置的原理。实际上，全国人大法工委宪法室的设立，就是此种因应职权需要调整机构组织的规范原理的体现。

这种做法，应该说是在人员与组织层面上，适应我国合宪性审查功能设定的有益尝试。(21)所以，贯彻党中央的政策意图和保证宪法实施，是具有一致性的。

(24)这里的分析，仅就各程序类型的核心功能而展开。(3)显明，也就是在法律草案的审议报告中应该明确就该草案中的合宪性问题作出说明，使合宪性审查的结论成为审议报告的当然组成部分。从国家权力配置的原理出发，在中国的根本政治制度——人民代表大会制度——之下，在对民主集中制原则的功能主义解释的学理基础上，对合宪性审查的程序类型、启动条件、审查方式、审查效力等体制机制进行探索，既是拒绝舍己从人、坚定制度自信的体现，也是法学作为稳健、务实的规范科学与实践科学的学术立场的要求。宪法程序法一方面限定了合宪性审查的范围，使审查机关在制度和程序上受到拘束，由此补强了合宪性审查的正当性，⑥避免司法专制之诟病。

(14)而功能适当原则首先要求合宪性审查机关只能在宪法分配给它的职权范围内解释宪法和做合宪性审查。当下正在进行的《全国人大常委会议事规则》的修订，应该将此合宪性审查职责的配置纳入考量。在备案过程中的主动审查，也当然是一种抽象审查。⑧本文亦尝试在国家权力配置的视角下，以功能适当的原理来探讨合宪性审查的相关程序问题。

避免让合宪性审查承担不能承受之重，避免让合宪性审查机关超越自身功能空间而进入民主的、政治的机关的功能范围，是宪法程序法的基本功能。(18)沈春耀：《全国人民代表大会常务委员会法制工作委员会关于2018年备案审查工作情况的报告——2018年12月24日在第十三届全国人民代表大会常务委员会第七次会议上》，载《中国人大》2019年第3期。

张翔：《宪法案件的筛选机制——我国启动宪法解释的技术障碍的排除》，载许崇德、韩大元主编：《中国宪法年刊》(2012)，法律出版社2013年版，第105页。这似乎首先意味着要考察合宪性审查权是否应当配置给全国人大及其常委会。

德国联邦宪法法院就不时被批判已突破消极立法者角色，甚至有滑向宪法法院司法国之虞。由全国人大宪法和法律委员会协助全国人大及其常委会进行合宪性审查决定了这种审查不是在诉讼的意义上展开的，故而将其程序规定称为宪法程序法。如果采取法国式的违宪抗辩权模式，只能由普通诉讼的当事人提出，即具有比较强的主观权利救济属性。②德国联邦宪法法院亦曾指出，对德国《基本法》中宪法诉讼条款的解释，应服务于宪法实体法的实现。这种改变至少应该包括三点：(1)普遍，也就是所有法律草案都应该接受合宪性审查。换言之，全国人大及其常委会就机关结构而言，是否适合行使合宪性审查权。

由此，合宪性审查的功能可以进一步简约化为：客观法秩序维护功能和主观权利救济功能。(17)这构成了我国合宪性审查的基本秩序，任何对合宪性审查具体程序的设计，都不能突破这一框架，特别是不能通过程序设计扩张或者缩减这些机关的功能空间。

更为重要的是，这一原理应当指向未来，为未来相关的宪法制度的设计和运作提供规范性引导。在此意义上，宪法程序法也是关于权限配置的法(Kompetenzrecht)。

(25)必须注意的是，所谓具体规范审查，仅仅是针对程序的启动原因，亦即规范审查是否因一个具体案件启动，而不涉及合宪性审查的对象。首先是在人员组成方面的演进。

时任全国人大常委会委员长的彭真曾说：(我们)不要把应由国务院、法院、检察院管的事也拿过来。童之伟：《完善宪法程序若干问题初探》，载《政法论坛》2003年第2期。因而德国的合宪性审查是一种诉讼活动，即所谓宪法诉讼。笔者是在类似民事诉讼法、刑事诉讼法、行政诉讼法作为与实体法对应的程序法意义上使用宪法程序法，其研究对象包括：合宪性审查的程序类型、启动条件、审查方式、审查结论的作出、审查结论的效力以及合宪性审查程序与立法程序的衔接、与诉讼程序的衔接、合宪性审查与合法性审查的分流等问题。

即使是此种奉行命令—服从模式的行政机关内部的审查，法律顾问办公室也并非为政府的法案背书或者辩护，而是客观、公正、全面地评估政府行为所面临的宪法困境和障碍。这里，首先要解决的问题，合宪性审查的功能包括哪些？ 在2018年的备案审查年度工作报告中，全国人大常委会法工委首次将备案审查制度的功能明确表述为保证党中央令行禁止、保障宪法法律实施、保护公民法人合法权利。

以功能适当视角来分析我国现有的合宪性审查权力架构，在上述三个层面上，我们均可结合合宪性审查制度的具体安排，来适用这一原理。下面，就从功能适当的原理展开分析。

(31)Dieter Grimm,Die Zukunft der Verfassung,Frankfurt am Main:Suhrkamp,2.Aufl.1994,S.21. (32)近期的相关研究参见邢斌文：《论法律草案审议过程中的合宪性控制》，载《清华法学》2017年第1期。这意味着，当某国家职能要分配时，要分析哪个机关在组织、结构、程序、人员上具有优势，以将这一国家任务与权限分配给功能最适的机关(最有可能作出正确决定的机关)。

在人员的专业性之外，还需要考虑审查机构的相对独立性。这在各国合宪性审查中也是重要的辅助制度。而《立法法》第99条规定的被动审查，也首先指向了这样一种抽象的规范审查。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。

宪法和法律委员会可以委托专家咨询委员会就有关合宪性审查的问题进行研究，并提供专业性意见。此外，由宪法和法律委员会对裁判的合宪性审查，还极易演变为人大对司法机关的个案监督。

(13)具体而言，功能适当原则可以在三个层面上约束合宪性审查的制度和程序设计。依据功能适当原理进行的组织与机构调整，还应体现在全国人大常委会法工委内部的组织和机构的相互关系和协调机制上。

(12) 如果我们将合宪性审查程序设计理解为一个国家权力配置问题，那么，宪法程序法的具体设计，就应当遵循宪法配置国家权力的规范性原理。而主观权利救济功能则不应该突出呈现。